建立规范化政府要重视政府末端职能效应———兼论规范“中间机构”势在必行 　

　　2004年7月1日，政府将实施《行政许可法》。这标志着我国实行依法治国、建筑规范化政府的工作已进入一个崭新阶段。然而要建设规范化、服务型政府，在当前必须首先规范政府的行为，同时还必须规范其它社会组织及机构的行为。

　　 一般来讲，规范政府的行为，特别是高层政府的行为是可以的，也是容易做到、做好的，如中央政府、省（市）自治区政府，绝大多数地级政府和相当一部分县级政府。再往下数，可能就不太一样了，特别是极少数县政府和部分乡、镇、街、道政府机构。他们本身是一级政府，处在政府的末端，行使着政府的具体管理职能；他们行使职能的好坏直接关系到政府的形象，直接体现和关联政府和人民的关系。其次是政府职能部门或具有相当权力和层次的公共权益管理机构延伸出的基层管理单位及人员。他们级别极低，但管得具体实在，刚性约束极强，他们不少管理并非是政府职能管理，但都常常用政府职能管理的形式表现出来，这类管理单位及个人的管理的效果也十分重要。第三是有些政府，特别是其职能部门，依据法律法规制定的实施细则、行政规章、行规、行律和各类解释，把政府职能具体化、法律化，同时也把很多问题复杂化，乃至歪曲化，且从这种已经复杂化，乃至歪曲化的条款出发，去行使管理职能，并且打着依法行政的旗号，也是十分可怕的。第四是以各种“中间组织”形式出现的各类行业协会、学会等组织和以“中介机构”形式出现的各类评价（估）机构、审计机构等等，严格地讲，他们并不在政府的末端，自己也谈不上末端职能。然而由于我们现行的政府不规范，也造成了这些“中间”或“中介”机构的不规范。

　　 这些“中间”机构虽不是“政府”，也未处在政府末端，由于他们大多与政府的中高层机构相关系，其作用不可低估。一方面政府或相应的职能部门牢牢地控制住这些机构，决定其命运业务、生存和发展，另一方面这些“中间”或“中介”机构远离政府相应的职能部门，他们也难以接到业务，进行运作、生存和发展。在这种状况下，大多“中间”或“中介”机构都不是不姓“中”，而姓“政”、姓“权”，他们干的也并非是政府不该干、企业干不了的事，而是政府，特别是政府职能部门“不能干”、“不敢干”，企业可以干，并能干好的事。故在社会上这些机构就有了“二政府”的称谓，有了“四子”机构的说法，即：拿政府职能的牌子，戴着市场经济的帽子，坐着行业（中介）机构的轿子，拿着企业的票子。

　　 这几年纯属“中介”机构在这方面要稍好一点，成都与上海已走在了全国的前面，“中间机构”———各类行业协会和学会在这方面表现得十分突出。当前一些地方政府并没有引起重视，更没有实际动作，而一般仍在采用的原有方式，对各类行业协会、学会实施控制和管理，即：行政人员兼职，权力由行政机构控制，工作主要为行业主管机关办事。

　　 在建筑规范化政府、法治政府的过程中，个人认为：当前工作的重点并不是高中层政府，而是政府的末端———基层政府，以及政府的周围———被称为“二政府”的机构，特别是各类协会和学会。

　　 说到各类行业协会和学会，还有一个问题是必须说到的，即关于各类行业协会和学会的定性问题。目前，社会上有两种说法：一是把各类行业协会和学会直接与各类一般“中介机构”等同，认为它就是中介机构；二是把各类协会和学会与各类一般的“中介机构”都统称为“中间机构”。这两种认识在本质上是共同的，在社会上也是普遍的。应当讲，这不无道理，但绝对不准确，因为各类协会和学会与一般中介机构相比，它们虽然具有一定的“中介性”和“中间性”，但无论在组建方式上，管理和运作模式上、社会的服务功能上都有极大的不同。各类行业协会和学会的“中介性”较弱，而“中间性”极强，且这种“中间性”主要表现在政府与企业之间层面上，其主要职能是行业服务、行业自律、行业代表、行业协调；其设立方式受政府指导，同级政府、同一区域的同类行业协会和学会一般只有单一设置。再则，各类行业协会和学会一般在管理上都是按登记管理，行业协会和学会的业务管理以及行业业务管理三分离的原则进行的。在运作方式上虽可市场化动作，但不能以盈利为目的。而其它一般性的“中介机构”，其“中介”性较强，而中间性主要表现在“经其介绍的相关实体或组织机构”之外而并非真正在中间。实际上是活动过程中的“第三人”。其主要职能是“介绍性、公证性”，设立自由度大，其动作方式是完全按市场运作，独立执业、自我发展。为此，个人建议：不能把行业协会和学会与一般的“中介机构”等同，尽管在当前的形势下，确有一部分行业协会和学会纯粹充当了“中介机构”的职能。但2004年3月22日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》中表述，仍把行业组织与“中介机构”作了分开表述，这是十分正确的。

　　 可喜的是，上海在2000年就提出了这个问题，并成立了专门的机构，发了专门的文件来规范和管理各类行业协会和学会。成都市在2003年市委、市政府的主要领导同志也对规范行业协会、学会提出了具体的要求，并作了专门的批示。今年国务院、国家发改委也对改革行业协会提出了原则性的指导意见，现在的问题是要充分认识改革行业协会的重要性，拿出实施的措施和办法来做好此项工作。这是真正建设规范化、法治化政府的实际行动之一。

——《四川经济日报》